Dalam gugatan yang diajukan CV Tirta Taman Bali, objek sengketa sesungguhnya tidak berhenti pada keberadaan SE Gubernur Bali sebagai dokumen administratif. Gugatan itu secara terang menjelaskan adanya tindakan konkret Dinas Kehutanan dan Lingkungan Hidup Provinsi Bali yang meminta penghentian produksi dan distribusi air minum dalam kemasan di bawah satu liter. Dengan kata lain, perkara ini telah bergerak dari sekadar teks administratif menuju tindakan pemerintahan yang nyata-nyata menimbulkan akibat hukum terhadap aktivitas ekonomi warga negara.
Penggugat bahkan menjelaskan bahwa perusahaan mereka telah memiliki izin resmi dari negara, mulai dari izin edar BPOM, sertifikasi halal, sertifikasi mutu, hingga investasi produksi bernilai besar. Hal ini berarti Negara sebelumnya hadir memberikan legalitas terhadap kegiatan usaha tersebut, namun secara tiba-tiba, negara pula yang menghadirkan pembatasan melalui instrumen yang secara teoritik bahkan tidak dikenal sebagai norma hukum yang memiliki daya ikat umum. Di sinilah kegelisahan hukum itu bermula.
Majelis hakim pada dasarnya mengakui adanya tindakan administratif konkret sehingga merasa berwenang memeriksa perkara tersebut. Akan tetapi ketika menentukan kapan tenggang waktu gugatan dimulai, pengadilan justru menarik titik awal perhitungan sejak surat edaran diketahui publik secara umum. Padahal mengetahui keberadaan sebuah surat edaran tidak otomatis identik dengan lahirnya kerugian konkret. Dalam hukum administrasi modern, kerugian nyata merupakan jantung perlindungan hukum warga negara. Tidak mungkin rakyat dipaksa menggugat sesuatu yang bahkan belum benar-benar melukai haknya. Gugatan administrasi tidak lahir dari ketakutan abstrak, melainkan dari hadirnya tindakan pemerintahan yang nyata-nyata menimbulkan akibat hukum.
Karena itu, muncul pertanyaan yang sangat sederhana tetapi sekaligus menghantam logika putusan tersebut: bagaimana mungkin suatu surat edaran dianggap belum cukup konkret untuk melahirkan kerugian pada awal keberadaannya, tetapi pada saat yang sama dianggap cukup konkret untuk memulai hitungan kematian hak gugat warga negara?
Di titik itulah hukum mulai terdengar seperti ironi yang dipaksakan menjadi rasionalitas. Apabila pola berpikir semacam ini dipertahankan, maka negara sesungguhnya sedang membangun jebakan prosedural yang sunyi namun mematikan bagi rakyatnya sendiri. Ketika kebijakan belum diterapkan, masyarakat dianggap belum memiliki kerugian sehingga gugatan dipandang prematur. Namun ketika kebijakan mulai diterapkan dan kerugian benar-benar muncul, pengadilan justru menyatakan gugatan terlambat. Rakyat akhirnya dipaksa menggugat sebelum luka itu hadir, sementara ketika luka benar-benar terasa, pintu pengadilan telah tertutup rapat oleh hitungan kalender prosedural. Ini bukan lagi sekadar problem administrasi peradilan. Melainkan yang lebih mendalam telah menyentuh inti moral negara hukum itu sendiri.
Hukum administrasi negara pada dasarnya lahir untuk membatasi kecenderungan kekuasaan yang selalu ingin bergerak lebih cepat daripada legalitasnya. Negara hukum tidak dibangun agar hakim hanya menjadi penjaga arloji prosedur semata. Negara hukum dibangun agar pengadilan berani mengatakan kepada pemerintah bahwa ada batas yang tidak boleh dilewati oleh kekuasaan, seberapa pun baik tujuan yang dibawa. Sebab dalam negara hukum, kekuasaan tidak pernah cukup dibenarkan hanya karena memiliki niat mulia. Kekuasaan harus selalu tunduk pada legalitas. Dan legalitas tidak boleh dikorbankan atas nama tujuan yang dianggap baik. Di sinilah letak persoalan yang sesungguhnya.
Semangat menjaga Bali dari persoalan sampah tentu bukan sesuatu yang salah. Bali memang terlalu agung untuk ditenggelamkan oleh budaya konsumsi yang rakus. Bali bukan hanya ruang geografis. Ia adalah ruang peradaban, ruang spiritual, ruang kebudayaan, dan ruang hidup yang diwariskan dari generasi ke generasi dengan keseimbangan yang sangat halus antara manusia, alam, dan nilai-nilai sakralitas. Namun justru karena Bali adalah ruang peradaban yang luhur, maka setiap kebijakan publik di Bali seharusnya menjadi teladan tertinggi dalam kedisiplinan hukum administratif. Alam tidak boleh diselamatkan dengan cara melukai prinsip legalitas. Tujuan yang baik tidak otomatis menghalalkan instrumen yang cacat.
Sejarah kekuasaan manusia berkali-kali memperlihatkan bahwa banyak tindakan sewenang-wenang lahir bukan dari niat jahat, melainkan dari kekuasaan yang merasa dirinya terlalu benar untuk diuji. Ketika pemerintah mulai merasa tujuan mulia cukup untuk membenarkan segala cara, maka hukum perlahan hanya akan dijadikan pelengkap administratif bagi kehendak kekuasaan. Dan ketika pengadilan tidak lagi berani memasuki substansi tindakan kekuasaan itu, keadaan menjadi jauh lebih berbahaya.
Yang paling mengkhawatirkan dari perkara ini bukan hanya soal air minum dalam kemasan. Yang lebih berbahaya adalah lahirnya preseden bahwa surat edaran dapat diperlakukan layaknya peraturan yang memiliki daya paksa terhadap masyarakat luas. Dalam teori hukum administrasi negara, surat edaran hanyalah instrumen administratif internal. Ia bukan peraturan perundang-undangan. Ia tidak memiliki regelingkracht atau daya ikat umum terhadap masyarakat. Akan tetapi dalam praktik perkara ini, surat edaran justru diperlakukan seperti regulasi hidup yang mampu membatasi aktivitas ekonomi masyarakat secara langsung. Inilah yang dalam kajian hukum administrasi modern sering disebut sebagai shadow legislation atau legislasi bayangan, yaitu kekuasaan normatif yang hidup tanpa proses legislasi, tanpa partisipasi publik, dan tanpa disiplin hierarki hukum.
Bahaya dari legislasi bayangan semacam ini sering kali tidak terasa pada awal kemunculannya. Ia hadir perlahan, tampak administratif, tampak sederhana, bahkan kadang dibungkus oleh semangat moral yang terlihat mulia. Namun justru di situlah bahayanya. Karena ketika masyarakat mulai terbiasa diatur oleh instrumen yang tidak pernah dirancang sebagai hukum yang mengikat umum, maka perlahan prinsip negara hukum mulai mengalami erosi diam-diam. Saat ini mungkin yang dibatasi adalah distribusi air minum dalam kemasan di bawah satu liter, esok mungkin sektor usaha lain, dan lusa mungkin pasar rakyat, usaha kecil, atau aktivitas ekonomi masyarakat adat. Dan ketika semua itu dapat dilakukan melalui surat edaran, maka perlahan hukum tertulis hanya akan berubah menjadi ornamen akademik yang indah dibicarakan di ruang kuliah tetapi kehilangan wibawa dalam praktik kekuasaan sehari-hari. Dalam konteks itulah publik sesungguhnya berhak berharap lebih kepada Pengadilan Tata Usaha Negara.
